Frontex Translation

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Teil III auf englisch

The de-territorialisation of the external border

In the first part of this paper, the historical development that led to the European external border as well as the European Borders Agency, is outlined. In this part, I will concentrate on central developments and examine aspects of a re-definition of the term 'border', focussing on the theme of de-territorialisation, i.e. the transformation of the border from its linear geographical meaning to a mobile, fragmented border territory, a 'border without borders'. Some examples will serve to verify this process in order to continue discussing the interrelated meaning of the border and Frontex.

One of the earliest yet still central example is the European visa system. As already mentioned, the call for a uniform visa system can be traced back as early as the 1989 Palma Document. In 1996 a binding list of states whose citizens needed a visa to enter the EU was agreed upon. Two effects of the forward movement are linked to this visa system, in addition to the further creation of data bases. The first effect of the forward move is the internationalisation of the EU border controls. Due to the obligation of the transport agencies, above all, the airlines, to refuse entry on board to those without a valid visa, EU border controls are carried out practically at all airports and ports that are directly connected to the EU. The second effect manifests itself in relation to the extension of the visa system. Neighbouring states that do not want to be included in the visa list are to implement at least two measures, the first one being the signing of readmission treaties, the second the introduction of an individual visa system, i.e. the closure of their borders.

Readmission agreements often do not only refer to the citizens of the 'safe' third countries, but also to transit migrants whose route to Europe allegedly led them through the third country in question. Due to this mechanism the EU is surrounded by a ring of states that can be characterized in the following way: first, these states themselves are often starting points of migration into the EU, yet their citizens can be deported easily on account of the readmission agreements. Second, here the third states act according to a specific interest of their own. The exemption from the visa system facilitates passenger transport and commerce with the EU. Of much higher importance, however, is the fact that these countries do not want to be considered transit zones for migration. This would mean a stronger fortification of the EU-border for them, which would make the transit country a de facto immigration country. Therefore, these states close their borders and render deputy services to the EU.

As a second step, the EU strives to declare the states within the described ring around Europe so-called 'safe third countries'. This means, that in these states there has to exist an asylum system and the Geneva Convention (GC) must have been ratified and put into practice. As seen in the case of Germany, in this way the obligation of having to carry out a lengthy asylum procedure is meant to be dropped. Intead of this, asylum seekers/ migrants who want to be legalized through asylum applications can be deported instantly and have to apply for asylum in the third country outside of the EU.

But the regulation on 'safe third countries' is not in line with the GC. Here we have a clear violation of international law on the part of the EU. Nevertheless, there is hardly any criticism e.g. from the UNHCR; in contrast, this organisation is helping to carry the asylum discourse into the third countries. Since a working asylum system is a condition for declaring a third state a 'safe' one, the EU is interested in exporting this special system of residence. This is always carried out under the pretext of protecting refugees and strengthening human rights, and often NGOs that encourage the introduction or improvement of an asylum system are supported on the spot.

These developments can be illustrated with specific examples. One that was already mentioned is the case of Turkey which has been identified as a transit country in the Action Plan Iraque and since then has been increasingly integrated into EU border management. (For a more detailed desciption, see research group TRANSIT MIGRATION 2007). More recent examples are Libya and the Ukraine. Although a unique process can be observed in each country, there is a common structure. In the Ukraine there are so-called Transit Processing Centres where migrants are detained under inhumane conditions and many are not even able to apply for asylum. These camps are maintained by the Ukraine border police (under the jurisdiction of the army), and are a result of a cooperation agreement between the Ukraince and Frontex named 'Five Borders' (the name implies the number of the Ukraine's borders with EU member states). Libya, however, is a so-called Regional Protection Area, an euphemism for the forward move of the external border and the creation of extra-territorial refugee camps. Agreements on the readmission of migrants to Libya were settled mostly on Italy’s initiative. Libya was also granted border-management technology worth several millions of Euros to fortify its southern border against migration. This means that, for refugees, the southern border of the EU is no longer the Mediterranean but has now moved approx. 1,000 km to the south into the Sahara desert (Nsoh 2007, EU Commission 2005).

Through cooperation with the ICMPD in the Mediterranean Transit Migration Dialogue, Frontex plays a role in the forward move of the border. Within the MTM an (interactive) map was created that is meant to reproduce the migration routes through Africa. It is evident that Africa is in the centre and Europa at the very border of the map. The migration routes cut through the African continent and help to create a common European-African territory of threat, in which the basic inconsistencies that North-African states and the EU have in the field of migration policy are to be blurred. In 2007, Frontex carried out a field survey on illegal migration in Libya, focussing on how to support the fortification of the Libyan southern border (Frontex 2007). The situation in the Mediterranean was also discussed and Frontex commented on the Libyan asylum system. Therefore, drawing on the example of Libya, it is possible to show how Frontex is actively involved in the process of moving the border forward.

On a more general level, the role of Frontex can be described as multi-dimensional. In the CIRAM, Frontex identifies transit countries for migration to the EU. This information goes to the EU Commission which uses it to decide on their policies concerning third states. Furthermore, Frontex acts as a provider of technical services involved in arming the displaced border and works toward the export of European border security standards to third countries through immigration liaison officers and common training practices. This function of Frontex in turn is imbedded in a uniform policy of the EU toward neighbouring countries, the above-mentioned European Neighbourhood Policy (Banse et al. 2007).

The de-territoralisation of the border can be seen most clearly in the operations undertaken by Frontex. As an example I will choose the well-known mission 'Hera', at the Canary Islands, since Frontex signed an agreement with Mauritania and Senegal that allows Frontex to patrol within the sovereign territory of these countries and intercept refugee vessels. As a result, European war ships operate directly on the coastline of Africa. The effect is that the refugee ships now start leaving the sovereign territory immediately in order to set course for the Canary Islands in international waters. Frontex reports intercepting some of the ships but effectively increases the passengers' risk of death on the voyage to Europe.

However, the extension of the border room does not only take place externally, but also and especially inside the borders. This would be a topic on its own; therefore I will only touch on it here to show that the European external border rather than a strict seperation of 'inside' and 'outside' is in itself a regime that, interacting with discourses on safety and terrorism, entgrenzt wirkt und herrscht.

In the wake of the Schengen Agreement, many member states started carrying out border controls also inside the borders, e.g. at main traffic routes, train stations and in large cities. The border, instead of coming down, has virtually penetrated the states. This development was accompanied by an increased interest in mostly biometric identity management of the states. In the SIS, data of non-EU citizens were stored on a large-scale basis, and the EURODAC-data base was another step toward the biometric recording of asylum seekers in the wake of the Dublin Convention. Research in further biometric techniques (iris, facial recognition) is being carried out and will be implemented in 'forgery-proof' identification. At the moment, the threat of terrorism is mostly cited as the reason, but terrorism and migration have always been easy to lump together and, as mentioned above, Frontex contributes to several biometric research projects.

Another development can best be described as a punctuation of the internal territory by the border. I refer to the countless refugee camps; though located in Europe, their inmates and residents nonetheless are subject to a clear exclusion from European society. Much has been written about the accommodation of refugees in camps, and a Migreurop map of 2005 shows that the camps have become present in the whole of Europe (Migreurop 2005). Along with detention and detention centres, the territory of the EU is covered with a network of places that are not extra-territorial but are on no account part of a territory of justice, freedom and security.

On the border: management, improvisation, technology

In the previous chapter, the mechanism of de-territorialisation of the border was described. Now I will analyse how this concept of border/ border territory is reflected in the work and approach of Frontex. This essentially entails dealing with the identity of Frontex – the question of whether Frontex can be compared to the German federal police of the 1990s, just at European level, or whether the increasing de-territorialisation of the border has become reflected in Frontex. This is also basically a question regarding the future of Frontex. Here the term 'border regime' must be mentioned, which, in contrast to a monolithic image of 'border' such as the term 'fortress Europe' often implies, refers to the juxtaposition and opposition of institutions and actors. In the field of European border-security and migration policy there are many such actors and institutions, and the question is whether Frontex, which is protected specifically by European Commissioner for Justice, Freedom and Security Frattini at the moment, will be able to assert itself in future.

The talk given by the executive director of Frontex, Illkaa Laitinen, at the BKA autumn meeting in 2006, is particularly revealing (Laitinen 2006). Apart from claiming to deal with the whole border management in future, the speech, titled 'Fields of Action and Conceptual Approaches of Integrated European Border Security (European Border Guard?)', contains a four-level concept of border management according to established Frontex' modus operandi. The visa system operates far beyond the EU borders and there is cooperation with consulates/ embassies, immigration liaison officers of border security agencies and transport agencies. Frontex considers necessary the cooperation between border security forces on operational basis around the border. The classical business of border security is only directly carried out on the border, since this is where the importance of surveillance, border controls and systematic risk analysis is emphasized. Inside the borders, further cooperation between member states, migration control, and deportations in turn are fields of action for Frontex. This four-level concept clearly indicates that Frontex does not see itself as a classical border security authority but wants to also be active on both sides of the border. In particular, the category 'around the border' indicates the concept of a border territory that Frontex regards as its traditional field of operation.

Another indicator is the integrated border management which Frontex is said to follow. 'Integrated' here points at a much more holistic approach to border security. In the context of this text, the word 'management', however, is much more interesting, since it refers to a specific practice of border security. Classically, a border security authority would understand its task rather as administrating or securing a border. The term 'management' carries two meanings. First, it implies a clearly neoliberal understanding of the work process, which, drawing on risk analysis, best practice procedures, evaluation and pilot projects could stem from a business-managemant handbook. The other meaning seems to be an admission that a border cannot be under the total control of a border security authority, that there will always arise specific situations, in which management methods are necessary to react in a flexible way. This explains the significance of risk analysis within the work of Frontex as well as the extensive claim for control and knowledge that Frontex makes, which begins far beyond the border and does not stop at the border. Incidentally, Frontex' understanding of the border's tendency to ungovernableness is not necessarily an admission of an autonomy of migration of whatever character, but can also be read as knowledge of the internal construction of the border regime. To distinguish itself from other actors and highlight its own work, Frontex presents itself as a special team that in specific situations falls out of the sky in the form of RABITs and helps the national border security authorities out. Thus, the unpredictability of the border legitimizes the existence of Frontex.

The ficticious scenario of the first exercise of a RABIT in November 2007 in Porto, Portugal, is revealing: The sudden massive increase of the number of immigrants from a ficticious collapsing Central American state who are provided with forged visa or other documents from a forgery ring can no longer be handled by the national border security authority. Frontex sends personnel that are trained in recognizing forged documents and help carry out the border controls. Farfetched or not, the scenario reflects that Frontex does not necessarily conceptualize the RABITs as martial border-security special forces, but rather as expert teams who intervene strategically and are indispensable to react to new threats posed by migration.

The frequent emphasis on cooperation with OLAF, the European anti-corruption authority, is also to be read as knowledge on the character of the border. This is because even Frontex has to be conscious that a permeability of the border is often the result of corrupt practices of border security authorities or officials. In this context, cooperation with OLAF is a reliable method to facilitate and assert their own line of uncompromising border security. Speaking of ungovernableness and unpredictability of the border, I have to add that Frontex regards this rather as a challenge to be faced than as a reason for a basic re-orientation (which would have to take place on a much higher level of the EU) – hence the enormous trust that Frontex places in highly technologized borders, biometric systems and scientific risk analysis.

It cannot be denied that this image stands in sharp contrast to the common external image of Frontex. Yet in this context we should always keep in mind that Frontex is a very young actor in the field of border management. Certainly, the policy of open communication in the missions 'Hera' and 'Nautilus' is partly the result of the necessity to make known the brand Frontex above all as an agency that acts. Nonetheless, Frontex, as demonstrated here, follows a much more differentiating strategy, determent being only one of its facets. Frontex' task is to protect the EU territory, conceptualized as a territory of justice, freedom and security, from migration. The central paradox is that the isolation of such a territory creates a border territory that does not know justice, freedom or security, but where extra-territorial camps can be found, along with militarized border security forces that hunt down migrants, where a right to asylum exists only nominally and is denied much too often and where people die on a daily basis on their way to Europe. Taking into consideration an EU policy that speaks of the right to asylum but really means fortification, and an agency that speaks of saving people who are ship-wrecked and in reality increases the risk of death, this further paradox may not be surprising. The extension of this territory of injustice and insecurity into the inside as well as beyond the border must be a definite incentive for action, because a re-consideration of EU-migration policy has long been overdue but will not happen on its own account. The system always thinks in its own logic. And according to this logic, Frontex is yet another step in the creation of a deadly European-style border regime.

Roadmap

This text is a first glimpse of my research and thoughts on Frontex. I am planning to develop it further. Especially, I would like to focus more on the process of the implementation of the European external border and contrast it with the past 20 years of the history of migration to Europe. This aspect, which not only serves to describe but could also serve to explain many parts of this process, to my regret is still missing completely. I assume that Frontex will evolve drastically over the next years. To document this process, we built the web site http://frontex.antira.info. It contains commentaries on news we consider relevant, the glossary we work on continuously as well as a list of all operations of Frontex we know about. To keep the research process transparent and facilitate getting involved, we are currently constructing a researcher’s toolkit. To coordinate the site's participants we use a mailing list.

This text was also published in a modified version in the brochure on Frontex of the IMI (http://www.imi-online.de). I would like to thank Christoph Marischka for working on the brochure and for fruitful exchange of ideas on the topic of Frontex. I would like to also thank Sabine Hess and Fabian Georgi for suggestions and discussion. I would be thankful for further comments and criticism.

Teil III auf deutsch

Die Deterritorialisierung der Außengrenze

In den letzten beiden Teilen wurde skizziert, welche historische Entwicklung zu einer europäischen Außengrenze sowie eine sie schützende Europäische Grenzschutzagentur führte. In diesem Teil sollen noch einmal zentrale Entwicklungen herausgehoben und Aspekte einer Umdefinierung des Begriffs Grenze überprüft werden. Zentral ist dabei die These der Deterritorialisierung, also der Wandlung der Grenze von ihrer linearen geographischen Bedeutung hin zu einem mobilen, fragmentierten Grenzraum, einer entgrenzten Grenze. Dies soll anhand von einigen Beispielen belegt werden, um dann die wechelseitige Bedeutung der Grenze und Frontex zu diskutieren.

Ein erstes, relativ frühes, aber immer noch zentrales Beispiel ist das Europäische Visasystem. Wie oben geschrieben, erklang der Ruf nach einem einheitlichen Visasystem schon im Palma-Dokument von 1989 und 1996 wurde erstmal eine verbindliche Liste von Staaten vereinbart wurde, deren BürgerInnen ein Visa zur Einreise in die EU benötigen. Verbunden mit diesem Visasystem sind vor allem zwei Effekte der Vorverlagerung, außerdem der Aufbau von weiteren Datenbanken.

Der erste Effekt der Vorverlagerung ist die Internationalisierung der EU-Grenzkontrollen. Durch die Verpflichtung der Transportunternehmen, inbesondere der Fluglinien, niemanden ohne gültiges Visum an Bord zu nehmen, finden EU-Grenzkontrolle faktisch in allen Flughäfen und Häfen statt, die eine Direktverbindung zur EU aufweisen. Der zweite Effekt wird im Bezug auf die Ausweitung des Visasystems sichtbar. Anrainerstaaten, die nicht in die Visaliste aufgenommen werden wollen, müssen mindestens zwei Maßnahme ergreifen. Die erste ist die Unterzeichnung von Rückübernahmeverträgen, die zweite ist die Einführung eines eigenen Visasystems, resp. die Schließung ihrer Grenzen.

Rückübernahmeabkommen werden oftmals nicht nur für die BürgerInnen der Drittstaaten geschlossen, sondern auch für TransitmigrantInnen, deren Route nach Europa über den besagten Drittstaat geführt haben soll. Durch diesen Mechanismus umgibt sich die EU mit einem Ring von Staaten, die folgendermaßen charakterisiert werden können: Zum einen sind diese Staaten oft selbst Ausgangspunkt von Migration in die EU, ihre BürgerInnen können jedoch wegen der Rückübernahmeabkommen leicht wieder abgeschoben werden. Zum anderen folgen die Drittstaaten dabei einem spezifischen Eigeninteresse. Die Ausnahme vom Visasystem erleichtert den Personenverkehr und Handel mit der EU. Viel schwerer wiegt jedoch, dass diese Länder nicht als Transitzonen für Migration wahrgenommen werden wollen. Denn dies würde eine stärkere Abschottung der EU-Grenze ihnen gegenüber bedeuten, was aus dem Transitland ein faktisches Einwanderungsland machen würde. Daher schließen diese Staaten ihrerseits ihre Grenzen und leisten Hilfspolizeidienste für die EU.

In einem zweiten Schritt ist die EU bemüht, die Staaten in dem beschriebenen Ring um Europa zu so genannten sicheren Drittstaaten zu erklären. Dies bedeutet, dass in den Staaten ein Asylsystem existieren muss und die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) unterzeichnet und umgesetzt worden sein muss. Wie oben im Fall von Deutschland beschrieben, soll damit für EU-Staaten die Pflicht entfallen, ein langwieriges Asylverfahren durchführen zu müssen. Stattdessen können AsylbewerberInnen/MigrantInnen, die sich über einen Asylantrag legalisieren wollen, sofort zurückgeschoben werden und müssen ihren Asylantrag in dem Drittstaat außerhalb der EU durchführen.

Die Regelung der sicheren Drittstaaten geht jedoch nicht mit der GFK konform. Hier liegt also ein klarer Bruch von Völkerrecht durch die EU vor. Dennoch gibt es kaum Kritik von etwa dem UNHCR, im Gegenteil ist diese Organisation beteiligt, den Asyldiskurs in die Drittstaaten zu tragen. Denn da ein funktionierendes Asylsystem Bedingung für die Erklärung eines Drittstaats zu einem sicheren ist, ist die EU daran interessiert, dieses besondere System des Aufenthalts zu exportieren. Dies geschieht immer unter dem Vorwand des Flüchtlingsschutzes und der Stärkung von Menschenrechten und oftmals werden vor Ort auch NGOs unterstützt, die sich für die Einführung oder Verbesserung eines Asylsystem einsetzen. Es sollte jedoch klar sein, was das Interesse der EU wirklich ist: Die Delegation der Verantwortung für den Schutz von Flüchtlingen an Staaten außerhalb der EU und den Export des europäischen Grenzsystems. Denn dass die in großer Eile eingeführten Asylgesetzgebungen in der Praxis oftmals nicht existieren oder keinen effektiven Flüchtlingsschutz gewährleisten, wird von der EU oftmals ignoriert oder aber als Grundlage für weiteren außenpolitischen Druck auf die betroffenen Staaten genommen.

Diese Entwicklungen lassen sich an konkreten Beispielen illustrieren. Ein erstes Beispiel, das auch schon erwähnt wurde, ist die Türkei, die im Aktionsplan Irak als Transitland identifiziert wurde und seitdem verstärkt in den EU-Grenzschutz eingebunden wurde. Für eine genauere Beschreibung sei auf (Forschungsgruppe TRANSIT MIGRATION 2007) verwiesen. Weitere und aktuellere Beispiele sind Libyen und die Ukraine6. Wenngleich in jedem Land ein eigener Prozeß zu beobachten ist, gibt es dennoch strukturelle Gemeinsamkeiten. In der Ukraine existieren so gegannte Transit Processing Centres, in denen MigrantInnen unter inhumanen Umständen festgehalten werden und es vielen nicht einmal möglich ist, einen Asylantrag zu stellen. Diese Lager werden von der ukrainischen Grenzpolizei (der Armee unterstellt) unterhalten, und die Ukraine und Frontex haben unter dem Namen Five Borders (der Name spielt auf die vielen Grenzen der Ukraine zu EU-Mitgliedsstaaten an) eine Kooperation vereinbart.

Libyen wiederum ist eine so genannte Regional Protection Area, ein Euphemismus für die Vorverlagerung der Außengrenze und des Aufbaus von extraterritorialen Flüchtlingslagern. Vor allem auf Initiative Italiens sind Abkommen zur Rückführung von MigrantInnen nach Libyen zustandegekommen, außerdem erhält Libyen Grenzschutztechnik im Wert mehrerer Millionen Euro, um seine Südgrenze gegen Migration abzuschotten. Dies bedeutet, dass die Südgrenze der EU für Flüchtlinge nicht mehr das Mittelmeer ist, sondern sich nun um rund 1.000 Kilometer nach Süden in die Sahara verschoben hat (Nsoh 2007, EU-Kommission 2005).

Frontex spielt mittels der Kooperation mit der ICMPD im Mediterranean Transit Migration Dialogue ein Rolle bei dieser Vorverlagerung der Grenze. Im MTM ist eine (interaktive) Karte entstanden, die die Migrationsrouten durch Afrika wiedergeben soll7. Auffallend an der Karte ist, dass Afrika im Zentrum steht und Europa ganz am Rande der Karte steht. Die Migrationsrouten schneiden durch den afrikanischen Kontinent und helfen, einen gemeinsamen europäisch-afrikanischen Bedrohungsraum zu kreieren, in dem die grundsätzlichen Widersprüche, die nordafrikanische Staaten und die EU in Sachen Migrationspolitik haben, verwischt werden sollen. Frontex hat 2007 eine Feldstudie zur illegalen Migration in Libyen angestellt, in deren Zentrum es um die Unterstützung der Abschottung der libyschen Südgrenze ging (Frontex 2007). Ebenso wurde jedoch die Situation im Mittelmeer besprochen. Frontex machte jedoch auch Bemerkungen zum libyischen Asylsystem. Daher lässt sich anhand von Libyen gut darlegen, wie Frontex aktiv in den Prozess der Vorverlagerung der Grenze involviert ist.

Allgemeiner kann die Rolle von Frontex als multidimensional beschrieben werden. Im CIRAM identifiziert Frodass Frontex sich nicht als klassische ntex Transitländer für Migration in die EU. Diese Informationen fließen an die EU- Kommission, die sie nutzt, um ihre Politik gegenüber Drittstaaten zu bestimmen. Weiter ist Frontex als quasi technischer Dienstleister in die Aufrüstung der vorverlagerten Grenze involviert und arbeitet durch Verbindungsoffiziere und gemeinsame Trainingseinheiten auf den Export europäischer Grenzschutzstandards in Drittstaaten hin. Diese Rolle Frontex ist wiederrum eingebettet in eine einheitliche Politik der EU gegenüber Anrainerstaaten, der oben schon erwähnten European Neighbourhood Policy (Banse et al. 2007).

Am stärksten zeigt sich jedoch die Deterritorialisierung der Grenze an den Einsätzen von Frontex. Als Beispiel sei hier die bekannte Hera-Mission vor den Kanaren gewählt, weil Frontex mit Mauretanien und Senegal Abkommen geschlossen hat, die es der Agentur erlaubt, im Hoheitsgebiet dieser Länder zu patroullieren und Flüchtlingsschiffe abzufangen. Damit operieren europäische Kriegsschiffe direkt vor der Küste Afrikas. Der Effekt, der sich einstellt, ist, dass die Flüchtlingsschiffe nun dazu übergehen, sofort die Hoheitsgebiete zu verlassen, um in internationalem Gewässer gen Kanarische Inseln zu fahren. Frontex fängt zwar nach eigenen Angaben einige Schiffe ab, erhöht aber effektiv das Todesrisiko auf der Bootsreise nach Europa weiter.

Die Ausweitung des Grenzraumes findet jedoch nicht nur nach Außen, sondern inbesondere auch nach Innen statt. Dies wäre ein Thema für sich, darum soll das Thema hier nur angeschnitten werden, um aufzuzeigen, dass die europäische Außengrenze weniger eine strikte Trennung zwischen Innen und Außen darstellt als ein eigenes Regime, welches, im Zusammenspiel mit Sicherheits- und Terrorismusdiskurs, entgrenzt wirkt und herrscht.

Im Zuge der Abkommen von Schengen begannen viele Mitgliedsstaaten, Grenzkontrollen auch im Inneren durchzuführen, etwa an großen Hauptverkehrsadern, Bahnhöfen und in großen Städten. Die Grenze, statt zu fallen, durchdrang quasi die Staaten. Diese Entwicklung ging einher mit einem verstärktem Interesse an einem zumeist biometrischen Identitätsmanagement der Staaten. Im SIS wurden im großen Stile Daten von Nicht-EU-BürgerInnen eingespeichert, und die EURODAC-Datenbank war ein weiterer Schritt in Richtung biometrischer Erfassung von AsylbewerberInnen im Zuge der Abkommen von Dublin. Forschungen zu weiteren biometrischen Techniken (Iris, Gesichtserkennung) finden statt und werden in ,,fälschungssicheren“Dokumenten umgesetzt werden. Zur Zeit wird dies zwar meist mit der Gefahr des Terrorismus begründet, jedoch wurde Terrorismus und Migration von jeher gerne in einen Topf geworfen, und Frontex ist, wie oben erwähnt, an diversen biometrischen Forschungsprojekten beteiligt.

Eine andere Entwicklung kann am Besten als Punktierung des Innen durch die Grenze beschrieben werden. Die Rede ist von den zahllosen Flüchtlingslagern, die zwar in Europa liegen, deren Insassen und BewohnerInnen jedoch einer klaren Exklusion aus der europäischen Gesellschaft ausgesetzt sind. Über die Unterbringung von Flüchtlingen in Lager ist viel geschrieben worden, und eine Karte von Migreurop aus dem Jahr 2005 zeigt, wie präsent die Lager in ganz Europa geworden sind (Migreurop 2005). Zusammen mit Abschiebelagern und Abschiebehaft ist das EU-Territorium durchzogen mit einem Netz von Orten, die zwar nicht extraterritorial sind, aber die auf keinen Fall Teil eines Raums der Sicherheit, der Freiheit oder des Rechts sind.

Auf der Grenze: Management, Improvisation, Technologie

Im letzten Teil wurde die Mechanismen der Deterritorialisierung der Grenze beschrieben. Nun soll der Frage nachgegangen werden, wie sich diese Konzeption von Grenze/Grenzraum in der Arbeit und Herangehensweise von Frontex niederschlägt. Es geht quasi um die Identität von Frontex, der Frage, ob Frontex vergleichbar ist mit dem Bundesgrenzschutz der 1990er Jahre, nur auf europäischem Niveau, oder ob die zunehmende Deterritorialisierung der Grenze einen Niederschlag in Frontex gefunden hat. Es ist quasi auch eine Frage nach der Zukunftsfähigkeit von Frontex. Dabei muss hier der Begriff des Grenzregimes erwähnt werden, welcher, entgegen einer monolithischen Vorstellung von Grenze, wie sie oft in dem Begriff Festung Europa mitschwingt, das Neben- und auch Gegeneinander von Institutionen und Akteuren meint. Auf dem Feld der europäischen Grenzsicherungs- und Migrationspolitik sind viele solcher Akteure und Instiutionen unterwegs, und die Frage ist, ob sich Frontex, welche zur Zeit eine besondere Protegierung durch Innenkommissar Frattini erfährt, sich auch in Zukunft durchsetzten können wird.

Aufschlußreich ist hierbei das erwähnte Referat des Exekutivdirektors von Frontex, Ilkka Laitinen, welches er auf der BKA Herbsttagung 2006 hielt (Laitinen 2006). Übertitelt mit ,,Fields of Action and Conceptual Approaches of Integrated European Border Security (European Border Guard?)“, enthält es neben dem Anspruch, in Zukunft den gesamten Grenzschutz abzuwickeln, auch ein vierstufiges Konzept der Grenzsicherung wie es Frontex zu betreiben scheint. Weit jenseits der EU-Grenzen wirkt demnach das Visasystem, und es findet eine Kooperation mit Konsularen/Botschaften, Verbindungsbeamten zu Grenzschutzbehörden und Transportunternehmen statt. Um die Grenze herum sieht Frontex vor allem eine Notwendigkeit der Kooperation von Grenzschutzkräften auf operationeller Basis. Nur direkt auf der Grenze wird dem klassischen Geschäft des Grenzschutz’ nachgegangen, denn dort wird die Bedeutung von Überwachung, Grenzkontrolle und systematischer Risikoanalyse hervorgehoben. Im Inneren der Grenze stellen wiederum die weitere Kooperation von Mitgliedsstaaten, Migrationskontrolle und Abschiebungen Aktionsfelder für Frontex dar. Dieses vierstufige Konzept ist ein klarer Indikator dafür, dass Frontex sich nicht als klassische Grenzschutzagentur versteht, sondern auch diesseits und jenseits der Grenze aktiv sein will. Insbesondere die Kategorie Um die Grenze herum verweist auf den Begriff eines Grenzraumes, den Frontex als sein angestammtes Operationsfeld sieht.

Ein weiterer Hinweis ist das integrated border management, welches Frontex nach eigener Aussage betreibt. Dabei verweist integrated auf einen wesentlich holistischeren Ansatz von Grenzsicherung. Im Kontext dieses Texts ist jedoch das Wort management wesentlich interessanter, da es auf eine spezifische Praxis der Grenzsicherung verweist. Klassischerweise würde ein Grenzschutz seine Aufgabe eher als Verwaltung oder Sicherung einer Grenze betrachten. Mit dem Begriff management gehen zwei Bedeutungen einher. Zum einen ist es eine klare neoliberale Auffassung des Arbeitsprozesses, der mit Hilfe von Risikoanalyse, best practice Verfahren, Evaluationen und Pilotprojekten gestaltet wird und der einem BWL-Handbuch entsprungen sein könnte. Die andere Bedeutung scheint aber ein gewisses Zugeständnis zu sein, dass eine Grenze eben nicht unter der vollständigen Kontrolle des Grenzschutzes stehen kann, sondern dass sich immer wieder besondere Situationen ergeben werden, in denen Managementfähigkeiten gebraucht werden, um flexibel zu reagieren. Dies erklärt zum einen die Bedeutung der Risikoanalyse in der Arbeit von Frontex, zum anderen aber auch den umfassenden Kontroll- und Wissensanspruch, den Frontex erhebt und der weit jenseits der Grenze anfängt und im Inneren der Grenze immer noch nicht zu Ende ist. Diese Einsicht Frontex in die tendenzielle Unregierbarkeit der Grenze muss im Übrigen kein Eingeständnis an eine wie auch immer geartete Autonomie der Migration sein, sondern kann auch als Wissen um den inneren Aufbau des Grenzregimes gelesen werden. Um sich von anderen Akteuren abzugrenzen und die eigene Arbeit hervorzuheben, inszeniert sich Frontex als Spezialteam, das in besonderen Situation in Form von RABITs quasi vom Himmel fällt und nationalen Grenzschutzbehörden unter die Arme greift. Damit wäre die Unwägbarkeit der Grenze Daseinsberechtigung von Frontex.

Illustrativ ist hier das fiktive Szenario der ersten Übung eines RABIT im November 2007 in Porto, Portugal8: Der plötzliche massive Anstieg von Einreisenden aus einem fiktiven, zusammenbrechenden zentralamerikanischen Staat, die mit gut gefälschten Visas oder anderen Dokumenten eines Fälscherrings ausgestattet seien, ist von der nationalen Grenzschutzbehörde nicht mehr bewältigbar. Frontex schickt Personal, dass in der Erkennung von gefälschten Dokumenten geschult ist und auch bei der Durchführung der Grenzkontrollen hilft. An den Haaren herbeigezogen oder nicht gibt das Szenario wieder, dass Frontex die RABITs nicht unbedingt als martialische Grenzschutzsondereinheiten konzipiert, sondern vielmehr als Expertenteams, die gezielt intervenieren und die unverzichtbar sind, um auf neue Bedrohungen durch Migration zu reagieren.

Ebenso als Wissen über den Charakter der Grenze zu lesen ist die häufige Betonung der Zusammenarbeit mit OLAF, der europäischen Antikorruptionsbehörde. Denn auch Frontex muss bewusst sein, dass eine Durchlässigkeit der Grenze oftmals durch korrupte Praxen von Grenzschutzbehörden oder -beamten zustande kommt. Insofern ist diese Kooperation mit OLAF ein probates Mittel, eine eigene Linie von kompromißloser Grenzsicherung durchzusetzen, ja erst möglich zu machen. Wenn hier von Unregierbarkeit und Unwägbarkeit der Grenze die Rede ist, so ist anzumerken, dass Frontex diese eher als Herausforderung sieht, die es zu meistern gilt als einen Grund für ein grundlegendes Umdenken (welches auf einer viel höheren Ebene der EU stattfinden müsste). So erklärt sich auch das starke Vertrauen, das Frontex in hochtechnologisierte Grenzen, biometrische Systeme und wissenschaftliche Risikonalyse setzt.

Es soll nicht bestritten werden, dass dieses Bild stark mit dem gängigen Außenbild von Frontex kontrastiert. Dabei sollte aber immer im Hinterkopf behalten werden, dass Frontex ein sehr junger Spieler auf dem Feld des Grenzschutzes ist. Die offene Kommunikationspolitik angesichts der Missionen Hera und Nautilus sind sicherlich auch der Notwendigkeit geschuldet, erstmal die Marke Frontex bekannt zu machen, auch gerade als die einer Truppe, die zupackt. Dennoch verfolgt Frontex, wie hier gezeigt werden konnte, eine wesentlich differenziertere Strategie, in der Abschreckung nur eine Facette ist.

Frontex hat die Aufgabe, dass Territorium der EU, konzipiert als Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts, vor Migration zu schützen. Die zentrale Paradoxie ist, dass durch die Abgrenzung eines solchen Raumes ein Grenzraum entsteht, der keine Sicherheit, keine Freiheit und kein Recht kennt, sondern in dem extraterritoriale Lager existieren, militarisierte Grenzschutzeinheiten Jagd auf MigrantInnen machen, ein Recht auf Asyl nur nominell existiert und allzu oft verweigert wird und in dem tagtäglich Menschen ums Leben kommen, die sich auf dem Weg nach Europa gemacht haben. Angesichts einer EU-Politik, die von Asylrecht redet und Abschottung meint, und einer Agentur, die von der Rettung Schiffbrüchiger spricht und in Wahrheit das Risiko zu sterben erhöht, mag diese weitere Paradoxie nicht verwundern. Im Anbetracht der Ausdehnung diese Raums der Unfreiheit, der Unsicherheit und des Unrechts ins Innere wie auch das Äussere der Grenze muss sie jedoch ein entschiedener Ansporn sein zu handeln. Denn ein Umdenken in der EU-Migrationspolitik ist längst überfällig, wird aber von alleine nicht kommen. Das System denkt immer in seiner eigenen Logik. Und in dieser Logik ist auch Frontex ein konsequenter Schritt beim Aufbau eines tödlichen Grenzregimes europäischer Prägung.

Roadmap

Dieser Text ist ein erster Snapshot meiner Forschungen und Gedanken zu Frontex. Es ist meine Absicht, ihn weiter zu entwickeln. Insbesondere w¨urde ich gerne stärker noch den Prozeß der Etablierung der europäischen Außengrenze beleuchten und ihn mit der Geschichte der Migration nach Europa der letzten 20 Jahre kontrastieren. Dieser Aspekt, mit dem sich viele Teile des Prozesses nicht nur referieren, sondern wohl auch erklären lassen w urden, fehlt leider noch vollständig. Ich gehe davon aus, dass Frontex sich in den nächsten Jahren drastisch weiterentwickeln wird. Um diesen Prozess zu dokumentieren, haben wir die Internetseite http://frontex.antira.info entwickelt. Auf ihr finden sich zur Zeit Kommentare zu einzelnen Meldungen, die wir für relevant halten, das Glossar, an dem wir ständig weiterarbeiten sowie eine Liste aller uns bekannter Operationen von Frontex. Um den Forschungsprozess transparent zu halten und auch neuen Leuten einen Einstieg zu erleichtern, bauen wir zur Zeit ein Researcher’s Toolkit auf. Zur Koordination der an der Internetseite beteiligten existiert eine Mailingliste.

Dieser Text ist in modifizierter Form auch in der Frontex-Broschüre der IMI (http://www.imi-online.de) publiziert worden. Für die Zusammenarbeit bei der Erstellung der Broschüre und fruchtbaren Austausch zum Thema Frontex möchte ich Christoph Marischka danken. Weiter danke ich Sabine Hess und Fabian Georgi für Anregungen und Diskussion. Über Anmerkungen und Kritik wüurde ich mich freuen.

FrontexTranslation (last edited 2012-06-13 21:30:56 by anonymous)